En amtskommune havde anmodet Indenrigsministeriet om en udtalelse om, hvorvidt de medlemmer af amtskommunens økonomiudvalg, der tillige var kommunalbestyrelsesmedlemmer i kommuner i amtet, var inhabile ved amtskommunens økonomiudvalgs vedtagelse af en samarbejdsaftale mellem amtskommunen og kommuneforeningen i amtet om udskrivning af patienter og en betalingsordning ved kommunernes manglende overholdelse af de aftalte frister.
Det fremgår af sagens oplysninger, at fire medlemmer af amtskommunens økonomiudvalg tillige var kommunalbestyrelsesmedlemmer i kommuner i amtet. Tre af disse var medlemmer af økonomiudvalget i de pågældende kommuner, hvoraf en af disse var borgmester. Ingen af de fire kommunalbestyrelsesmedlemmer var medlemmer af bestyrelsen for kommuneforeningen i amtet.
Indenrigsministeriet kunne efter de foreliggende oplysninger ikke tage stilling til, hvorvidt den vedtagne ordning var en aftale indgået mellem amtskommunen og kommuneforeningen på vegne af kommunerne i amtet eller en afgørelse truffet af amtskommunens økonomiudvalg med hjemmel i sygehuslovens § 12.
Efter forvaltningslovens § 2 finder forvaltningslovens regler om inhabilitet anvendelse i såvel afgørelsessager som i sager vedrørende indgåelse af kontraktsforhold eller lignende privatretlige dispositioner. Forvaltningslovens regler suppleres endvidere af ulovbestemte retsgrundsætninger.
Forvaltningslovens regler om inhabilitet eller grundsætninger, der svarer hertil, finder således anvendelse, uanset om den vedtagne ordning var en aftale indgået mellem amtskommunen og kommuneforeningen på vegne af kommunerne i amtet eller en afgørelse truffet af amtskommunens økonomiudvalg med hjemmel i sygehuslovens § 12.
Det følger af forvaltningslovens § 3, at den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis der foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om vedkommendes upartiskhed. Inhabilitet foreligger dog ikke, hvis der som følge af interessens karakter eller styrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn.
Bestemmelsen i forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 4, om to instans-inhabilitet tager kun sigte på sager vedrørende klage over eller udøvelse af kontrol- eller tilsynsvirksomhed over for en anden offentlig myndighed. Derimod tager reglen ikke i øvrigt sigte på tilfælde, hvor en person som indehaver af flere offentlige hverv træffer afgørelser eller deltager i en sags behandling i forskellige faser af en sagsforløb. Tilfælde af den sidstnævnte karakter vil imidlertid kunne begrunde inhabilitet efter bestemmelsen i § 3, stk. 1, nr. 5, hvis formålet med, at en sag behandles i de to organer, er at skabe en særlig retssikkerhedsgaranti, uden at der foreligger en egentlig klageordning. Der henvises til Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 121.
I de situationer, hvor det beror på et tilfældigt sammenfald, at en person har to af hinanden uafhængige offentlige hverv, vil der således ikke foreligge inhabilitet efter § 3, stk. 1, nr. 4. I almindelighed vil der heller ikke i sådanne situationer foreligge inhabilitet efter § 3, stk. 1, nr. 5, idet en sådan dobbeltbehandling normalt ikke vil komme i strid med almindelige retssikkerhedsgarantier.
I særlige tilfælde, hvor en person som indehaver af flere offentlige hverv træffer afgørelse eller deltager i en sags behandling i forskellige faser af sagens forløb, vil der dog efter omstændighederne kunne foreligge inhabilitet efter bestemmelsen i § 3, stk. 1, nr. 5.
En sådan særlig situation kan bl.a. foreligge, hvis den, der har behandlet sagen i ét hverv, derved i særlig grad har identificeret sig med afgørelsen enten personligt eller på vegne af den myndighed, vedkommende repræsenterede. Dette taler for inhabilitet efter § 3, stk. 1, nr. 5, medmindre den pågældende i det andet hverv efter loven er interesserepræsentant for den myndighed, der har truffet den første afgørelse.
Afgørelsen af, om der foreligger inhabilitet i tilfælde, hvor en person er indehaver af flere offentlige hverv og alene varetager offentligretlige interesser, må herefter bero på sagens karakter, og om der i den konkrete sag er omstændigheder, der taler for, at interessen er af en sådan styrke og karakter i forhold til det emne, sagen angår, at der foreligger en interessekonflikt, der kan begrunde inhabilitet.
Det anførte indebærer, at der normalt ikke foreligger inhabilitet, hvor en person som henholdsvis kommunalbestyrelsesmedlem og amtsrådsmedlem deltager i kommunens og amtskommunens behandling af den samme sag. Sagens karakter og de konkrete omstændigheder kan dog føre til, at der alligevel foreligger en interessekonflikt af en sådan styrke, at det begrunder inhabilitet.
Indenrigsministeriet har således i et brev af 16. juni 1987 til en amtskommune (j.nr. 1987/1074/1300-2, resumédatabasen 87.2.3) udtalt, at det forhold, at et amtsrådsmedlem samtidig er borgmester i en primærkommune ikke vil medføre, at den pågældende bliver inhabil ved amtsrådets behandling af regions-, kommune- eller lokalplaner, der vedrører kommunen. Dette gælder, uanset om der måtte foreligge en konflikt mellem kommunen og amtskommunens interesser, idet der som følge af interessernes karakter ikke herved vil være tale om varetagelse af interesser, der kan anses for uvedkommende. Heller ikke det forhold, at borgmesteren har repræsenteret kommunen i forhandlinger med amtskommunen om planlægning, eller at kommunen har direkte økonomiske interesser i planens udformning, ville efter Indenrigsministeriets opfattelse kunne medføre, at borgmesteren bliver inhabil ved amtsrådets behandling af planerne.
På baggrund af de foreliggende oplysninger om, at ingen af de fire kommunalbestyrelsesmedlemmer, der tillige var medlemmer af amtskommunens økonomiudvalg, var medlemmer af bestyrelsen i amtets kommuneforening, lagde Indenrigsministeriet til grund, at ingen af dem havde deltaget i kommuneforeningens behandling af sagen forud for drøftelsen med amtskommunens økonomiudvalg.
Allerede derfor var der ikke efter de foreliggende oplysninger forhold vedrørende sagens behandling i kommuneforeningen, som efter Indenrigsministeriets opfattelse kunne føre til, at nogen af de fire medlemmer af amtskommunens økonomiudvalg måtte anses for inhabile i forbindelse med amtskommunens økonomiudvalgs behandling af sagen.
For så vidt angår spørgsmålet om inhabilitet som følge af sagens behandling i den enkelte kommune lagde Indenrigsministeriet efter de foreliggende oplysninger til grund, at kommuneforeningen ved drøftelserne af ordningen med amtskommunens økonomiudvalg repræsenterede kommunerne i amtet. Det måtte således antages, at sagen havde været behandlet i den enkelte kommune forud for kommuneforeningens drøftelser med amtskommunens økonomiudvalg. Dette kunne eksempelvis være sket i form af drøftelser i kommunalbestyrelsen eller i kommunens økonomiudvalg.
På baggrund af det ovenfor anførte, hvorefter der normalt ikke foreligger inhabilitet, hvor en person som henholdsvis kommunalbestyrelsesmedlem og amtsrådsmedlem deltager i kommunens og amtskommunens behandling af den samme sag, var det Indenrigsministeriets opfattelse, at det forhold, at medlemmer af Storstrøm Amtskommunes økonomiudvalg tillige var kommunalbestyrelsesmedlemmer i kommuner, der blev omfattet af den vedtagne ordning, ikke i sig selv indebar, at de var inhabile, da amtskommunens økonomiudvalg behandlede sagen.
Efter de for Indenrigsministeriet foreliggende oplysninger var der ikke grundlag for at antage, at kommunalbestyrelsesmedlemmerne i særlig grad havde identificeret sig med kommunens interesser i sagen, og på den baggrund måtte anses for inhabile i forbindelse med amtskommunens økonomiudvalgs behandling af sagen.
Indenrigsministeriets brev af 16. juli 2001 til en amtskommune
- 4. k.kt., j.nr. 2000/1220/035-18