1. En kommune havde i forbindelse med afskedigelsen af lederen af kommunens kulturhus indgået en fratrædelsesaftale med denne, som indeholdt en bodsbelagt tavshedsklausul.
Efter aftalens tavshedsklausul var parterne blandt andet enige om, at forholdene vedrørende lederens ”ansættelse og opsigelse, herunder denne aftale” holdtes fortroligt mellem parterne. Undtaget herfra var dog de oplysninger, som kommunen i henhold til den herom gældende lovgivning var forpligtet til at meddele offentligheden.
Efter aftalens bodsklausul ifaldt i tilfælde af overtrædelser af aftalens tavshedsklausul den overtrædende part i hvert tilfælde en bod af en nærmere angivet størrelse.
2. Om spørgsmålet om, hvorvidt de af tavshedsklausulen omfattede oplysninger var undergivet tavshedspligt efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1, udtalt følgende:
I forvaltningslovens § 27, stk. 1, præciseres det, at straffelovens bestemmelser om tavshedspligt i offentlig tjeneste eller hverv omfatter alle inden for den offentlige forvalt-ning, herunder såvel ansatte som personer, der varetager et offentligt hverv i den statslige og den kommunale forvaltning. Der foretages en opregning af de hensyn, der efter en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde kan føre til, at en oplysning er fortrolig og dermed undergivet tavshedspligt. Opregningen må antages at dække langt den over-vejende del af de hensyn, der kan føre til tavshedspligt, men er dog ikke udtømmende.
Om forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 5, vedrørende hensynet til ”det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed” udtalte ministeriet bl.a., at også oplysninger om indgåelse af kontraktforhold i øvrigt, herunder forhandlinger, som det offentlige fører om løn- og personaleforhold, kan være undergivet tavshedspligten efter bestemmelsen.
Om forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6, vedrørende hensynet til ”enkeltpersoners… interesse i at beskytte oplysninger om deres personlige eller interne, herunder økonomiske forhold” udtalte ministeriet, at det afgørende for, om en oplysning må anses for fortrolig efter denne bestemmelse, må være en vurdering af, om oplysningen er af en sådan karakter, at den efter den almindelige opfattelse i samfundet bør kunne forlanges unddraget offentlighedens kendskab. Oplysninger af den karakter, der er nævnt i forvaltningslovens § 28, stk. 1, vil utvivlsomt være opfattet af tavshedspligten. Herudover vil f.eks. oplysninger om indtægts- og formueforhold, arbejds- og uddannelses- og ansættelsesmæssige forhold efter omstændighederne også være fortrolige. Om oplysninger er så følsomme, at de skal hemmeligholdes, vil i øvrigt være afhængigt af, i hvilken sammenhæng de forekommer. Oplysninger, der kan henføres til personer, og som ikke kan nægtes udleveret efter lov om offentlighed i forvaltningen, vil ikke være af fortrolig karakter.
Bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 2, 2. pkt., indebærer, at sager om enkelt-personers ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste (konkrete personalesager) som udgangspunkt er undtaget fra offentlighedslovens anvendelsesområde. Samtidig gøres der i offentlighedslovens § 2, stk. 3, en række undtagelser fra dette udgangspunkt.
At oplysninger om den ansattes navn, stilling, arbejdsopgaver og løn, herunder fratrædelsesgodtgørelse, er undergivet aktindsigt efter offentlighedslovens § 2, stk. 3, indebærer efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse forudsætningsvis, at selve oplysningen om, hvorvidt en person er ansat eller om ansættelsen er ophørt, er undergivet aktindsigt.
Ændringen af offentlighedslovens regler om aktindsigt i personalesager har ikke betydning ved vurderingen af, om en oplysning er fortrolig.
Kommunen havde oplyst, at formålet med tavshedsklausulen i aftalen med den tidligere leder var at bringe den negative presseomtale af kulturhuset til ophør. Det fremgik, at det var kommunens opfattelse, at den negative omtale skadede kulturhusets omdømme og medførte alvorlig risiko for, at kulturhuset ikke kunne fastholde den hidtidige repetoire-kvalitet, og at de investeringer, som kommunen havde foretaget i huset for at sikre et højt kvalitetsniveau, dermed skulle forspildes. Endvidere fremgik det, at kommunen frygtede, at den som følge af presseomtalen ikke ville kunne tiltrække en ny leder med de fornødne kvalifikationer. Det var kommunens opfattelse, at tavshedsklausulen var nødvendig for, at driften af kulturhuset ikke skulle lide væsentlig skade.
Afgørelsen af, hvorvidt de af tavshedsklausulen omfattede oplysninger var undergivet tavshedspligt efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1, forudsatte en konkret vurdering af disse oplysninger.
Det fremgik af tavshedsklausulen, at selve aftalen mellem kommunen og den tidligere leder med undtagelse af oplysninger, der var undergivet aktindsigt, var omfattet af klausulen.
Efter en gennemgang af aftalen mellem kommunen og den tidligere leder og de heri indeholdte oplysninger, var det Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at aftalen var undtaget fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 2, stk. 2, 2. pkt., idet den indgik i en sag om afsked fra offentlig tjeneste. Væsentlige oplysninger i aftalen, herunder oplysninger om den tidligere leders stilling, om ansættelsens ophør og om fratrædelsesgodtgørelsen, var dog omfattet af adgangen til aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 2, stk. 3.
Efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse kunne de forhold, som kommunen havde anført som begrundelse for, at hemmeligholdelse af oplysninger omfattet af tavshedsklausulen skulle være nødvendig for at varetage væsentlige hensyn til kommunens økonomi, jf. forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 5, ikke begrunde, at oplysninger i aftalen, som ikke var omfattet af aktindsigt, var fortrolige efter den nævnte bestemmelse. Ministeriet lagde herved navnlig vægt på, at oplysninger om aftalens væsentligste indhold var undergivet aktindsigt.
Indenrigs- og Sundhedsministeriet fandt endvidere ikke, at hemmeligholdelse af alle de i aftalen indeholdte oplysninger, som ikke var undergivet aktindsigt, var nødvendig af hensyn til den tidligere leders interesse i at beskytte sine personlige, herunder økonomiske forhold, jf. forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6. Der er således efter ministeriets opfattelse kun ganske enkelte oplysninger i aftalen, som eventuelt kunne være fortrolige, jf. forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6.
Indenrigs- og Sundhedsministeriet fandt således ikke, at alle oplysninger i aftalen, som ikke var undergivet aktindsigt, var omfattet af tavshedspligt efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1.
Det var ikke muligt for Indenrigs- og Sundhedsministeriet at foretage en konkret vurdering af, om alle de af tavshedsklausulen i den omhandlede aftale omfattede oplysninger var omfattet af tavshedspligten efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1, idet det ikke fremgik præcis, hvilke oplysninger tavshedsklausulen omfattede.
Indenrigs- og Sundhedsministeriet fandt imidlertid efter de foreliggende oplysninger i hvert fald ikke grundlag for at antage, at alle oplysninger om forholdene vedrørende den tidligere leders ansættelse og opsigelse, som ikke var omfattet af adgangen til aktindsigt, var omfattet af tavshedspligten efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 5, om hensynet til kommunens økonomi.
Ministeriet fandt heller ikke grundlag for at antage, at alle oplysninger om forholdene vedrørende den tidligere leders ansættelse og opsigelse, som ikke var omfattet af adgangen til aktindsigt, var omfattet af tavshedspligten efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6, om hensynet til den tidligere leders personlige, herunder økonomiske forhold. Indenrigs- og Sundhedsministeriet lagde herved bl.a. vægt på, at sager om afsked fra det offentliges tjeneste som udgangspunkt er undtaget fra adgangen til aktindsigt efter offentlighedslovens § 2, stk. 2 og 3, men at oplysninger om rent tjenstlige forhold, der ligger til grund for en afskedigelse, i almindelighed ikke er omfattet af reglerne om tavshedspligt.
Indenrigs- og Sundhedsministeriet fandt således efter de foreliggende oplysninger ikke grundlag for at antage, at alle oplysninger om forholdene vedrørende den tidligere leders ansættelse og opsigelse, som ikke var omfattet af adgangen til aktindsigt efter offentlighedsloven, var fortrolige.
3. Spørgsmålet var herefter, hvorvidt kommunen lovligt kunne påtage sig en tavshedsklausul for så vidt angår de oplysninger, der ikke var undergivet aktindsigt eller omfattet af tavshedspligten efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1, som bl.a. indebar, at kommunalbestyrelsens medlemmer og eksterne medlemmer af kulturhusets bestyrelse ikke måtte videregive oplysningerne. Herom generelt udtalt følgende:
Forvaltningslovens § 27, stk. 2, præciserer, at der inden for den offentlige forvaltning ved en konkret tjenestebefaling kun kan pålægges tavshedspligt med hensyn til en oplysning, når det er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til bestemte offentlige eller private interesser som nævnt i § 27, stk. 1. Bestemmelsen giver med andre ord kun mulighed for at pålægge tavshedspligt for så vidt angår oplysninger, der er fortrolige efter forvaltningslovens § 27, stk. 1. Bestemmelsen giver således mulighed for ved tjenestebefaling, stempling af dokumenter m.v. at præcisere, hvilke oplysninger eller dokumenter der efter § 27, stk. 1, er omfattet af tavshedspligten, men ikke at udvide tavshedspligten.
Et flertal i en kommunalbestyrelse vil ikke kunne pålægge et mindretal tavshedspligt, fordi flertallet ikke står i et overordnelsesforhold til mindretallet. Flertallet er derimod ikke efter bestemmelsen i § 27, stk. 2, afskåret fra over for et mindretal at tilkendegive, at bestemte oplysninger efter flertallets opfattelse er af en sådan karakter, at det er nødvendigt at hemmeligholde dem for at varetage væsentlige hensyn til bestemte offentlige eller private interesser som nævnt i § 27, stk. 1, dvs. at oplysningerne efter flertallets opfattelse er fortrolige efter den nævnte bestemmelse. Hvis mindretallet alligevel videregiver oplysningerne, beror et eventuelt strafansvar på en selvstændig vurdering af oplysningernes karakter, som – hvis sagen indbringes for domstolene – skal foretages af retten.
Forbuddet i forvaltningslovens § 27, stk. 2, mod udvidelse af tavshedspligten ved tjenestebefaling gælder uanset, at en sådan udvidelse ikke under nogen omstændigheder ville kunne være strafsanktioneret.
Det var Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at den tavshedspligt, der påhviler kommunalbestyrelsesmedlemmer, herunder mindretal i kommunalbestyrelsen, ikke vil kunne udvides til at omfatte oplysninger, der ikke er undergivet tavshedspligt efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1, uanset at en sådan udvidelse ikke under nogen omstændigheder ville kunne være strafsanktioneret. Det samme gælder den tavshedspligt, der påhviler eksterne medlemmer af bestyrelsen af en kommunal institution.
På denne baggrund var det Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at tavshedsklausulen i aftalen mellem kommunen og den tidligere leder for så vidt angår oplysninger, der ikke var omfattet af tavshedspligten efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1, var i strid med forvaltningslovens § 27, stk. 2. Kommunen kunne således ikke ved den nævnte klausul udvide tavshedspligten for kommunens ansatte og tidligere ansatte, herunder den tidligere leder.
Det var endvidere ministeriets opfattelse, at flertallet i kommunalbestyrelsen ikke ved at vedtage tavshedsklausulen i aftalen mellem kommunen og den tidligere leder kunne udvide den tavshedspligt, der påhviler kommunalbestyrelsens medlemmer, herunder mindretallet i kommunalbestyrelsen, og eksterne medlemmer af kulturhusets bestyrelse, til at omfatte oplysninger, der ikke var undergivet tavshedspligt efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1.
På denne baggrund var det tillige Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at bodsbestemmelsen i aftalen mellem kommunen og den tidligere leder ikke lovligt kunne medføre, at der kunne pålægges bod, såfremt kommunens ansatte og tidligere ansatte, herunder den tidligere leder, kommunalbestyrelsesmedlemmer eller eksterne medlemmer af kulturhusets bestyrelse udtalte sig om oplysninger, der ikke var omfattet af tavshedspligten efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1.
4. Endvidere udtalt, at det følger af offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt., at kommunen kunne meddele aktindsigt (meroffentlighed) i oplysninger om sagen, som ikke var fortrolige, men som heller ikke var omfattet af retten til aktindsigt efter offentlighedsloven. Meddelelse af meroffentlighed i sådanne oplysninger kræver ikke den ansattes samtykke, men den ansatte skal efter offentlighedslovens § 16, stk. 3, underrettes herom.
Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 23. december 2003 til en borger,
- 2.k.kt. j.nr. 2003-1220/223-3