To medlemmer af kommunalbestyrelsen i en kommune havde rettet henvendelse til Indenrigs- og Sundhedsministeriet i anledning af Tilsynsrådet for Storstrøms Amts udtalelse vedrørende kommunens budget, regnskabs- og revisionsprocedurer. Henvendelsen omhandlede kommunens driftsbevilling for 2002 til telefonsystem, kontormaskiner, kørselskontor og rådhusvedligeholdelse samt godkendelsen af regnskabet for 2002.
Pkt. 1 - Er de omhandlede udgifter driftsudgifter eller anlægsudgifter?
I »Budget- og regnskabssystem til kommuner og amtskommuner« (som er erstattet af »Budget- og regnskabssystem for kommuner«), afsnit 2.2, er der givet en generel vejledning om, hvilke forhold der må indgå i overvejelserne om sondringen mellem drifts- og anlægsudgifter. Det er ikke muligt at give en udtømmende beskrivelse af de forhold, der må indgå i overvejelserne omkring sondringen mellem drifts- og anlægsudgifter. Dette vil i vidt omfang bero på den konkrete situation. Nybyggeri af større omfang samt vedligeholdelses- og ombygningsarbejder, der indebærer væsentlige ændringer i bestående bygninger eller anlæg og/eller væsentlige ændringer i formålet med eller brugen af bygningen eller anlægget, bør således konteres under anlæg. Udgifter til anskaffelser af materiel, inventar m.v. bør som hovedregel henføres under drift, medmindre anskaffelsen medfører en væsentlig forskydning af institutionens driftsudgiftsniveau, eller anskaffelsen sker i forbindelse med nybyggeri.
Ministeriet fandt på den baggrund i den konkrete sag, at de omhandlede udgifter, måtte anses for driftsudgifter (dranst 1).
Pkt. 2 - Er de omhandlede udgifter omfattet af § 40, stk. 2, 3. pkt.?
Foranstaltninger, der er påbudt ved lov eller anden bindende retsforskrift, kan om fornødent iværksættes uden kommunalbestyrelsens forudgående bevilling, men bevilling må da indhentes snarest muligt, jf. § 40, stk. 2, 3. pkt. Bestemmelsen indebærer, at lovbundne foranstaltninger, f.eks. en ved lov eller ved bekendtgørelse udstedt i medfør af lov iværksat takstændring vedrørende en ydelse, borgeren har retskrav på at få tildelt, om nødvendigt kan iværksættes uden forudgående bevilling.
Ministeriet fandt i den konkrete sag, at de omhandlede udgifter efter de foreliggende oplysninger ikke kunne anses for at være kalkulatoriske udgifter, idet udgifterne ikke sås at være af en sådan art, at kommunen havde haft pligt efter lovgivningen til at afholde dem.
Pkt. 3 – Kan de omhandlede udgifter afholdes inden for økonomiudvalgets samlede bevillingsramme?
Foranstaltninger, der vil medføre indtægter eller udgifter, som ikke er bevilget i forbindelse med vedtagelsen af årsbudgettet, må ikke iværksættes, før kommunalbestyrelsen har meddelt den fornødne bevilling, jf. § 40, stk. 2, 2. pkt. Bestemmelsen er ikke til hinder for, at kommunalbestyrelsen ved sin bevillingsafgivelse anvender et bevillingsniveau, der overlader kompetence og ansvar for bevillingernes anvendelse og overholdelse til økonomiudvalget eller de stående udvalg – og eventuelt videre til de udførende led i den kommunale forvaltning.
Begrebet bevillingsniveau knytter sig til detaljeringsgraden af den styring, som budgettets opdeling i bevillinger er udtryk for. Gennem sit valg af bevillingsniveau fastlægger kommunalbestyrelsen rækkevidden af den dispositionsfrihed, som er overladt bevillingshaveren i forvaltningen af det pågældende område på kommunalbestyrelsens vegne. Bevillingsniveauet vil være af betydning for bevillingshaverens mulighed for i løbet af budgetåret at foretage omplaceringer af budgetbeløb. Der kan f.eks. være tale om omplacering mellem funktioner, omkostningssted, grupperinger eller arter. Bevillingshaverens dispositionsfrihed vil yderligere være bestemt af, hvilke betingelser og forbehold der måtte være anført i budgetbemærkningerne eller i kommunens kasse- og regnskabsregulativ.
Ministeriet fandt i den konkrete sag – efter en gennemgang af, hvilke kontoområder der henhørte under økonomiudvalgets driftsbevilling – at de omhandlede udgifter havde kunnet afholdes inden for den samlede bevillingsramme, økonomiudvalget havde fået tildelt.
Pkt. 4 – Var der afgivet tilstrækkelige bemærkninger til regnskabet for 2002?
Kommunens regnskab skal i fornødent omfang være ledsaget af bemærkninger, navnlig vedrørende væsentlige afvigelser mellem bevillings- og regnskabsbeløb, jf. § 45, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse. Det fremgår af budget- og regnskabssystemet, afsnit 7.2, at det næppe er muligt generelt at fastlægge, hvad ”et fornødent omfang” er, eller hvornår afvigelser må anses for ”væsentlige”. Dette må bero på en konkret vurdering i de enkelte tilfælde og i øvrigt afklares gennem samspillet mellem kommunalbestyrelsen og den kommunale revision omkring behandlingen og revisionen af regnskabet. Muligheden for at regnskabsforklare afvigelser mellem bevillings- og regnskabsbeløb fritager dog ikke for pligten til at søge tillægsbevilling, såfremt udgiften afviger mere, end det er naturligt at forklare i forbindelse med regnskabsafslutningen.
Ministeriet fandt i den konkrete sag ikke tilstrækkelig grund til at fastslå, at bemærkningerne til kommunens regnskab for 2002 ikke opfyldte de krav til regnskabsbemærkninger, der var fastsat i budget- og regnskabssystemet.
Pkt. 5 – Er der sket efterfølgende godkendelse af afvigelser mellem budgettet og regnskabet for 2002?
Når økonomiudvalget har aflagt kommunens regnskab med bemærkninger til kommunalbestyrelsen, jf. § 45, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse, overtager kommunalbestyrelsen den videre behandling af årsregnskabet, herunder påkendelsen af bemærkningerne og afgivelse af regnskabet til revisionen.
Tillægsbevillinger til driftsbevillinger kan ikke gives efter udløbet af et regnskabsår, dvs. efter den 31. december. Der kan derfor ikke behandles tillægsbevillingsforslag på det møde, hvor kommunalbestyrelsen behandler overgivelsen af årsregnskabet til revisionen, eller på andre møder efter budgetårets dato.
Da kommunalbestyrelsens beslutning om at afgive regnskabet til revisionen skal træffes i et møde, jf. § 45, stk. 2, i lov om kommunernes styrelse, har alle kommunalbestyrelsesmedlemmer mulighed for at gøre sig bekendt med årsregnskabet og de bemærkninger, der ledsager regnskabet. Kommunalbestyrelsens afgivelse af regnskabet til revisionen indebærer en stillingtagen til, at regnskabet med bilag foreligger i den foreskrevne form, således at regnskabet kan undergives revision. Derimod skal kommunalbestyrelsen ikke træffe beslutning om godkendelse af regnskabet, inden det afgives til revisionen.
Medlemmerne vil imidlertid på det pågældende møde have mulighed for at stille forslag i kommunalbestyrelsen om, at der f.eks. skal gives revisionen særlige instrukser i forbindelse med revisionen af regnskabet, f.eks. en anmodning til revisionen om at foretage en nærmere undersøgelse af bestemte områder. Medlemmerne vil endvidere kunne stille forslag om supplerende bemærkninger eller om ændring af de ledsagende bemærkninger. Endelig vil medlemmerne kunne stille forslag om f.eks. ændring af kommunens regnskabsprocedurer med henblik på fremtidig sikring af bevillingers overholdelse.
Efter at revisionen har revideret og afgivet bemærkninger til regnskabet, og disse har været forelagt økonomiudvalget – og evt. vedkommende forvaltning – til besvarelse, træffer kommunalbestyrelsen i et møde afgørelse med hensyn til de fremkomne bemærkninger og regnskabets godkendelse, jf. § 45, stk. 2, i lov om kommunernes styrelse. Hensigten med denne bestemmelse er, at den samlede kommunalbestyrelse tager stilling til revisionens bemærkninger.
Kommunalbestyrelsens medlemmer har på det møde, hvor regnskabet godkendes, mulighed for at stille forslag i kommunalbestyrelsen om iværksættelse af eventuelle konkrete forslag til sikring af fremtidig overholdelse af bevillinger, forslag til ændrede regnskabsprocedurer eller andre forhold vedrørende regnskabsaflæggelse. Medlemmerne har endvidere mulighed for på mødet at stille forslag om andre konkrete reaktioner i anledning af afvigelserne mellem budgettets bevillinger og regnskabet.
Hvis kommunalbestyrelsen ikke på mødet, hvor regnskabet godkendes, træffer beslutning om iværksættelse af særlige foranstaltninger vedrørende afgivelserne mellem bevillinger og regnskab, må godkendelsen af de konkrete afvigelser mellem bevillingerne i henhold til budgettet samt eventuelle tillægsbevillinger og regnskabstallene anses for indeholdt i kommunalbestyrelsens godkendelse af regnskabet.
Ministeriet fandt i den konkrete sag, hvor kommunalbestyrelsen ifølge udskriften af beslutningsprotokollen fra det møde, hvor kommunens regnskab for 2002 blev godkendt, ikke havde truffet særlige beslutninger angående afvigelser mellem bevillinger og regnskaber, at kommunalbestyrelsen på dette møde havde godkendt afvigelserne.
Ministeriet bemærkede, at der efter § 42 c i lov om kommunernes styrelse i visse tilfælde skal afholdes et møde, hvor revisionen mundtligt forelægger revisionens beretning for kommunalbestyrelsen. Ved afholdelsen af et sådant møde, hvor der er mulighed for at stille spørgsmål til revisionen, og hvor revisionen kan redegøre for forekomsten af eventuelle problemer vedrørende budget- og regnskabsprocedurer, vil medlemmerne kunne få forbedrede muligheder for at træffe de fornødne beslutninger i forbindelse med regnskabets godkendelse.
Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 28. juni 2006 til bl.a. to byrådsmedlemmer
- Styrelseskontoret, j.nr. 2004-2070/397-1