Ministeriets udtalte sig vejledende om nedenstående spørgsmål vedrørende åbenhed i møder i kommunale fællesskabers ledende organer, herunder trafikselskabernes repræsentantskaber og bestyrelser. Trafikselskaber er ifølge lov om trafikselskaber kommunale fællesskaber omfattet af § 60 i lov om kommunernes styrelse.
S pørgsmål 1.1.: Er møder i trafikselskabernes repræsentantskab og bestyrelse offentlige eller lukkede?
Udtalt, at hvor speciallovgivningen og reglerne i § 60 begge regulerer et kommunalt samarbejde, gælder i tvivlstilfælde en almindelig formodningsregel om, at speciallovgivningens regler supplerer, men ikke fortrænger styrelseslovens regler. De almindelige kommunale styrelsesregler gælder således i det omfang, der ikke er sikker lovhjemmel til fravigelse heraf.
Vedrørende de styrelsesretlige spørgsmål, som ikke er reguleret i aftalen om etablering af et kommunale fællesskab (vedtægten), er udgangspunktet, at styrelseslovens regler finder anvendelse på reguleringen af de interne forhold. Det forhold, at styrelseslovens regler er gengivet i aftalen, medfører således ikke i sig selv, at de regler i loven, der ikke er medtaget i aftalen, kan anses for fraveget.
Det følger af § 10 i lov om kommunernes styrelse, at kommunalbestyrelsens møder er offentlige, mens møder i kommunernes stående udvalg er lukkede.
Spørgsmålet om, hvorvidt møderne i de ledende organer i et kommunalt fællesskab, selv om det vedrører offentlighedens adgang til oplysning om forhandlingerne, er også et styrelsesretligt spørgsmål, idet det berører organets funktionsmåde. Der henvises herved til, at hensynet til frie og fortrolige forhandlinger taler for lukkede møder.
Bestemmelsen i styrelseslovens § 10 om åbne møder i kommunalbestyrelsen er en særregel, der gælder for et direkte valgt organ, der har ansvaret for koordineringen og styringen af alle de kommunale opgaveområder, og som derfor alt andet lige må anses at være genstand for stor offentlig interesse. På den baggrund forekommer det ikke umiddelbart nærliggende at konkludere, at den samme regel som udgangspunkt skal gælde for et ledende organ i et kommunalt fællesskab, hvis medlemmer er udpeget af de deltagende kommunalbestyrelser til at udøve kommunens beføjelser inden for specifikke opgaveområder.
Hertil kommer, at de ledende organer i et kommunalt fællesskab ofte heller ikke organisatorisk kan sammenlignes med kommunalbestyrelsen i en kommune, der har ansvaret for alle kommunens opgaver. Ledelsen af et kommunalt fællesskab vil ofte være delt mellem flere organer – typisk et repræsentantskab, der har visse nærmere angivne overordnede beføjelser og en bestyrelse, der i øvrigt varetager ledelsen af fællesskabet, men som alt efter fællesskabets nærmere karakter også kan varetage opgaver, som i kommuner normalt er placeret i udvalg.
De opgaver, som er placeret i kommunale fællesskaber, har endvidere ofte i videre omfang, end hvad der gør sig gældende for kommunalbestyrelsens opgaver set under ét, præg af forretningsmæssige dispositioner, der kræver fortrolighed.
Det anførte forskelle talte efter ministeriets opfattelse for – med hensyn til mødeoffentlighed – snarere end at sidestille de ledende organer i et kommunalt fællesskab med en kommunalbestyrelse at sidestille det med andre kommunale kollegiale organer, hvis møder er lukkede.
Det var på denne baggrund ministeriets opfattelse, at møder i de styrende organer i et kommunalt fællesskab, når der ikke er truffet bestemmelse om andet, er lukkede.
Under hensyn til, at trafikselskaberne er kommunale fællesskaber, og at det nævnte spørgsmål ikke er særskilt reguleret i lovgivningen om trafikselskaber, var det i forlængelse heraf ministeriets opfattelse, at møder i trafikselskabernes bestyrelser og repræsentantskaber som udgangspunkt er lukkede.
Spørgsmål 1.2.: Kan trafikselskaberne fastsætte regler, der fraviger dette?
Udtalt der ikke er noget til hinder for, at den kommunale tilsynsmyndighed, hvor dette anses hensigtsmæssigt, kan godkende en fravigelse af det under spørgsmål 1.1. nævnte udgangspunkt, hvorefter møderne i et kommunalt fællesskabs ledelsesorganer er lukkede.
Ministeriet lagde herved navnlig vægt på, at tilsynsmyndigheden kan godkende fravigelser fra de almindelige styrelsesretlige regler. Ministeriet lagde i forlængelse heraf vægt på, at kommunale fællesskaber er en art specialkommuner, der løser nærmere afgrænsede kommunale opgaver, og at der i de regler, der gælder netop for kommuner – for så vidt angår kommunalbestyrelser – er gjort en særlig undtagelse fra det almindelige princip om, at kollegiale organers møder ikke er offentlige.
Ved den konkrete afgørelse af, om der kan fastsættes en regel om åbne møder, må navnlig hensynet til frie og fortrolige forhandlinger afvejes over for hensynet til offentlighedens interesse i at kunne følge forhandlingerne i ledelsesorganet. Hvilken vægt disse modstående hensyn har, beror bl.a. på det kommunale samarbejdes karakter, og hvilke opgaver det varetager, herunder f.eks. om organet i vidt omfang foretager forretningsmæssige dispositioner, om det varetager drift og administration, eller om det navnlig har service- og planlægningsopgaver, som offentligheden i almindelighed har interesse i.
Offentlighed i møderne i et kommunalt fællesskabs organer forudsætter, at lovgivningens regler om tavshedspligt sikres overholdt, således at det ledende organ træffer beslutning om behandling af en sag for lukkede døre, hvis der ved sagens behandling vil blive eller forventes at blive fremdraget fortrolige oplysninger.
Da der ved bestemmelser om mødeoffentlighed sker en fravigelse fra det almindelige styrelsesretlige udgangspunkt, som gælder for kommunale fællesskaber, jf. ovenfor ad spørgsmål 1.1., var det endvidere ministeriets opfattelse, at sådanne bestemmelser kræver tilsynsmyndighedens godkendelse. Derfor skal bestemmelser om mødeoffentlighed fastsættes i vedtægterne for et kommunalt fællesskab.
Efter lov om trafikselskaber fastsætter selskaberne selv deres styrelsesvedtægt, der skal godkendes af Transportministeriet og Økonomi- og Indenrigsministeriet. Indholdet af prøvelsen af vedtægterne for disse kommunale fællesskaber er i øvrigt den samme som for andre kommunale fællesskaber.
Trafikselskaberne er kommunale fællesskaber, og lovgivningen om trafikselskaber indeholder ikke regler, der regulerer mødeoffentlighed i selskabernes repræsentantskaber og bestyrelser.
Det var på den baggrund ministeriets opfattelse, at der ikke er noget til hinder for, at Transportministeriet og Økonomi- og Indenrigsministeriet, hvis dette anses hensigtsmæssigt, kan godkende en fravigelse af det under spørgsmål 1.1. nævnte udgangspunkt, hvorefter møderne i trafikselskabernes bestyrelser og repræsentantskaber ikke er offentlige.
Ved vurderingen af, om dette er hensigtsmæssigt, må der efter ministeriets opfattelse navnlig lægges vægt på, at trafikselskaberne og dermed deres ledende organer i vidt omfang varetager opgaver og træffer beslutning om forhold, som er af almindelig offentlig interesse.
Offentlighed i bestyrelsen og/eller repræsentantskabets møder forudsætter som for andre kommunale fællesskaber, jf. ovenfor, at lovgivningens regler om tavshedspligt sikres overholdt, og bestemmelser om mødeoffentlighed skal fastsættes i trafikselskabernes vedtægter.
Spørgsmål 2.1.: Skal dagsordener og referater og eventuelt andre mødedokumenter fra bestyrelsesmøder i trafikselskaberne offentliggøres?
Bestemmelserne i § 8, stk. 6, og § 20, stk. 7, i lov om kommunernes styrelse om offentliggørelse af en fortegnelse over de sager, som behandles på møder i kommunalbestyrelsen og de stående udvalg og af kommunalbestyrelsens beslutningsprotokoller, er særregler vedrørende offentliggørelse. Der gælder således ikke generelt noget krav om, at kollegiale forvaltningsorganers dagsordener og beslutningsprotokoller skal offentliggøres. Derimod gælder efter offentlighedsloven almindelige regler om offentlighedens adgang til sådanne dokumenter og oplysninger (aktindsigt).
De nævnte bestemmelser i lov om kommunernes styrelse om offentliggørelse af fortegnelser over de sager, som behandles, og af beslutningsprotokoller var efter ministeriets opfattelse ikke sådanne kommunale styrelsesretlige regler, der gælder for de ledende organer i et kommunalt fællesskab, med mindre andet er bestemt, jf. nærmere ovenfor ad spørgsmål 1.1. Ministeriet lagde herved vægt på, at reglerne ikke regulerer styrelsesretlige forhold i det kommunale fællesskab, men alene offentlighedens adgang til dokumenterne i et kommunalt fællesskab.
På denne baggrund var det ministeriets opfattelse, at de nævnte bestemmelser ikke finder anvendelse på de ledende organer i kommunale fællesskaber, når der ikke er truffet særlig bestemmelse herom. Kommunale fællesskaber er således ikke efter lovgivningen forpligtede til at offentliggøre fortegnelser over de sager, som behandles på møder i de ledende organer, eller deres beslutningsprotokoller.
Under hensyn til, at spørgsmålet ikke er reguleret i lov om trafikselskaber, og at trafikselskaberne er kommunale fællesskaber, var det i forlængelse heraf tillige ministeriets opfattelse, at der ikke efter lovgivningen påhviler trafikselskabernes bestyrelser nogen sådan pligt, eller en pligt til at offentliggøre andre mødedokumenter, med mindre dette måtte følge af særregler i den opgavelovgivning, det enkelte dokument vedrører.
Ad spørgsmål 2.2.: Gælder det anførte, uanset om møderne er åbne eller lukkede?
Både spørgsmålet om, hvorvidt et kollegialt forvaltningsorgans møder er åbne eller lukkede, og spørgsmålet om, hvorvidt dets sagsfortegnelse og beslutningsprotokol offentliggøres, er spørgsmål, som angår offentlighedens adgang til oplysninger om organets virke og beslutninger.
Forudgående offentliggørelse af sagsfortegnelse for møder i de styrende organer i et kommunalt fællesskab er af betydning for offentlighedens mulighed for at vurdere, om der er grund til at overvære et åbent møde i et sådant organ. Det er således hensigtsmæssigt, hvis dagsordenen for et åbent møde i et styrende organ i et kommunalt fællesskab offentliggøres forinden mødet.
Efter ministeriets opfattelse var der imidlertid ikke en sådan nødvendig sammenhæng mellem det forhold, at et ledende organs møder er åbne for offentligheden, og offentliggørelsen af dets sagsfortegnelser og beslutningsprotokoller, at en beslutning om at afholde åbne møder også indebærer en pligt til at offentliggøre de nævnte dokumenter.
Under hensyn til, at spørgsmålet ikke er reguleret i lov om trafikselskaber, og at trafikselskaberne er kommunale fællesskaber, var det i forlængelse heraf ministeriets opfattelse, at det samme gælder for trafikselskabernes bestyrelser.
Økonomi- og Indenrigsministeriets brev af 7. november 2013 til et trafikselskab
– Kommunaljura, j.nr. 2012-02829