Økonomi- og Indenrigsministeriet har i sin egenskab af ressortmyndighed for reglerne om kommunernes styrelse afgivet en generel vejledende udtalelse til alle kommuner. Ministeriet har heri bl.a. udtalt følgende:
1. Om de kommunalpolitiske organer og deres kompetencer
De organer ud over den folkevalgte kommunalbestyrelse, som lov om kommunernes styrelse tillægger beslutningskompetence, er alle valgt af kommunalbestyrelsen, og de kollegiale organer er valgt ved forholdstalsvalg, således at deres sammensætning så vidt muligt afspejler kommunalbestyrelsens.
Forvaltningen er ikke ved loven tillagt selvstændig kompetence, men afleder sin kompetence fra kommunalbestyrelsen.
Det følger også af reglerne i lov om kommunernes styrelse om de kommunalpolitiske organer, at der ikke er andre end de nævnte organer, som kan træffe beslutninger på vegne af kommunen. Enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmer eller grupper af kommunalbestyrelsesmedlemmer kan således udpeges til at varetage kommunale hverv, men de har ikke og kan ikke tillægges kompetence til at træffe beslutninger på kommunens vegne.
Der henvises til udtalelsens afsnit IV.1-IV.1.8.
2. Forvaltningens betjening af de kommunalpolitiske organer
2.1 Afgrænsningen af forvaltningens betjening af de kommunalpolitiske organer
Det følger af det forhold, at forvaltningen afleder sin kompetence fra kommunalbestyrelsen, at forvaltningen i alle forhold er underlagt kommunalbestyrelsens beslutninger.
Lov om kommunernes styrelse forudsætter endvidere, at de organer, som forvaltningen som udgangspunkt skal betjene, er de organer, der er tillagt beføjelser i kommunen, dvs. kommunalbestyrelsen, økonomiudvalget, de stående udvalg og eventuelle § 17, stk. 4-udvalg samt borgmesteren og udvalgsformændene for så vidt angår de kompetencer og beføjelser, de er tillagt. Hertil kommer de enkelte medlemmer, når de udfører hverv, som de er udpeget af kommunalbestyrelse eller udvalg til at varetage på kommunens vegne.
Forvaltningens forudsatte handleområde er således at betjene disse organer med henblik på, at kommunen skal fungere som myndighed, herunder træffe de nødvendige forberedende og opfølgende beslutninger og udføre de faktiske opgaver, som dette kræver.
Forvaltningen kan udøve sit forudsatte handleområde uafhængigt af, om kommunalbestyrelsen har truffet beslutning herom. Det forhold, at forvaltningen har et forudsat handleområde, berører ikke de kommunalpolitiske organers adgang til at fastsætte indholdsmæssige eller processuelle retningslinjer for forvaltningens virksomhed.
Herudover kan forvaltningen varetage andre opgaver, som den inden for lovgivningens rammer pålægges af kommunalbestyrelsen eller udvalg. Dette kan omfatte bistand til kommunalbestyrelsens medlemmer.
Forvaltningens betjening af de kommunalpolitiske organer er ikke hovedemnet for udtalelsen, men Økonomi- og Indenrigsministeriet finder, at der er anledning til at gøre de i afsnit 2.2-2.6 anførte bemærkninger om forvaltningens betjening af de kommunalpolitiske organer.
Der henvises til udtalelsens afsnit IV.2.1.1.
2.2 Om sagernes oplysning
Det er en almindelig kommunalretlig grundsætning, at sagerne skal være således oplyst, at der foreligger et forsvarligt beslutningsgrundlag. Om dette er tilfældet, afgøres inden for vide rammer af kommunalbestyrelsen.
Det er forvaltningen, der sørger for, at der foreligger det fornødne oplysningsgrundlag til, at der kan træffes beslutning i sagerne. Vurderingen af, om dette er tilfældet, er en retlig vurdering, som må baseres på forvaltningens faglighed og ikke på politiske overvejelser eller overvejelser om, hvordan flertal eller mindretal i kommunalbestyrelsen stiller sig til en sag. Hvilket oplysningsgrundlag en beslutning kræver, kan dog være afhængigt af, hvilken løsning der peges på, også selv om valget af løsning er et politisk valg.
Der henvises til udtalelsens afsnit IV.2.1.2.
2.3 Om forvaltningens udarbejdelse af indstillinger
Den kommunale forvaltning er med hensyn til forberedelse af sager til politisk beslutning (udarbejdelse af indstillinger) alene forpligtet til at følge en instruktion, tilkendegivelse eller lignende om, hvad en indstilling til et kommunalpolitisk organ skal gå ud på, hvis denne instruktion hidrører fra kommunalbestyrelsen eller et udvalg, der har kompetence for så vidt angår det omhandlede sagsområde, eller instruktionen hidrører fra borgmesteren, hvis borgmesteren har kompetence for så vidt angår det omhandlede spørgsmål.
Forvaltningen er således ikke underlagt instruktionsbeføjelse fra de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmer, partier/lister eller nogen grupper af politikere, idet disse ikke er tillagt nogen beslutningskompetence i kommunen.
Det følger af forvaltningens pligt til generelt at handle inden for almindelig faglighed, at den eller de løsninger, der forelægges til politisk beslutning, skal være fagligt forsvarlige – og som nævnt ovenfor, at sagerne skal være forsvarligt oplyst.
Forvaltningen er imidlertid ikke forpligtet til at forelægge enhver fagligt forsvarlig løsning for de besluttende organer. Forvaltningen kan således – samtidig med, at den overholder kravene til faglighed og foretager en vurdering af, hvilken løsning som fagligt vil være bedst – være lydhør over for politiske signaler, således at forvaltningen forelægger forslag, der både er fagligt forsvarlige og må formodes at kunne samle flertal i kommunalbestyrelsen.
Forvaltningen kan i den forbindelse lytte til medlemmer og grupper i kommunalbestyrelsen. Forvaltningen kan f.eks., inden den fastlægger sin indstilling, drøfte forslag og deres nærmere indhold med flertallet og dets repræsentanter med henblik på at få nærmere kendskab til, hvad der kan tænkes at kunne samle flertal i kommunalbestyrelsen. Forvaltningens legitime interesse i at fremlægge forslag, som kan samle flertal, vil indebære, at forvaltningen vil udvælge og forelægge forslag, der ligger inden for rammerne af eventuelle politiske forhåndstilkendegivelser, uanset om disse tilkendegivelser er kommet til udtryk gennem vedtagelser i et kommunalpolitisk organ og dermed er retligt bindende forvaltningen, eller om de er kommet til udtryk på anden måde.
I forbindelse med valget af indstilling forudsætter embedsværkets pligt til at handle inden for almindelig faglighed, at et valg, som forvaltningen har truffet i forbindelse med f.eks. en indstilling, ikke fremstilles som et valg begrundet i faglighed, hvis der reelt er tale om en løsning blandt flere fagligt forsvarlige, som forvaltningen har valgt, fordi den mener, at det er denne løsning, der kan samle flertal.
Forvaltningen er ikke forpligtet til kun at forelægge én fagligt forsvarlig løsning for det kompetente kommunalpolitiske organ.
Såfremt kommunalbestyrelsen ønsker, at forvaltningen følger en bestemt fremgangsmåde, f.eks. udarbejder dagsordener eller indstillinger på en bestemt måde eller overholder bestemte krav til indhold eller form i forbindelse med forberedelse af sager, kan kommunalbestyrelsen pålægge forvaltningen dette. Sådanne beslutninger vil også kunne træffes af et stående udvalg eller økonomiudvalget inden for dette udvalgs sagsområde, medmindre beslutningen er i strid med en beslutning truffet af kommunalbestyrelsen.
Kommunalbestyrelsen eller vedkommende udvalg har endvidere meget vid adgang til at træffe beslutninger om indholdet af de sager, der skal forelægges dem, idet de jo har beslutningsretten i sagen. Kommunalbestyrelsen eller udvalget kan endvidere træffe beslutning om, at en specifik indstilling ønskes belyst. Såfremt forvaltningen er af den opfattelse, at en beslutning om oplysning af sagen eller om indholdet af en indstilling generelt eller i en konkret sag er i strid med kravet om, at sagerne skal være således oplyst, at der foreligger et forsvarligt beslutningsgrundlag eller er i strid med de krav til faglighed, som stilles til forvaltningens virke, må forvaltningen gøre opmærksom herpå.
Under hensyn til, at forvaltningen betjener hele kommunalbestyrelsen, er det Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse, at kommunalbestyrelse eller udvalg hverken generelt eller i en konkret sag lovligt kan træffe beslutning om, at forvaltningen ikke må søge input fra medlemmer af kommunalbestyrelsen eller kun må søge input fra nogen, men ikke fra alle medlemmer eller grupper i kommunalbestyrelsen med henblik på udformningen af forslag. Endvidere kan hverken kommunalbestyrelsens eller udvalgenes beslutninger ændre på, hvilke organer i kommunen som har – og ikke har – beslutningskompetence og derfor har instruktionsbeføjelse i forhold til forvaltningen med hensyn til sagens indhold og den indstilling, som skal forelægges.
Der henvises til udtalelsens afsnit IV.2.1.3.
2.4 Om forvaltningens betjening af borgmesteren
I sine funktioner som formand for kommunalbestyrelsen og økonomiudvalget har borgmesteren krav på forvaltningens betjening. Denne betjening kan f.eks. omfatte udarbejdelse af talepapirer og håndakter og mundtlig briefing om sagerne i det omfang, hvori det er hensigtsmæssigt for, at vedkommende kan bestride formandshvervet. Det kan f.eks. være, at borgmesteren afholder møde med direktionen, hvor de sager, som skal behandles på førstkommende kommunalbestyrelses- eller økonomiudvalgsmøde, gennemgås. Betjeningen omfatter også den indholdsmæssige side af sagerne. F.eks. kan det være nyttigt at drøfte eventuelle alternative løsninger i politisk vanskelige sager med borgmesteren inden et kommunalbestyrelses- eller økonomiudvalgsmøde, således at borgmesteren som formand har mulighed for at fremsætte kompromisforslag, som forvaltningen fagligt kan stå inde for. Sådanne drøftelser vil også kunne omfatte vejledning fra forvaltningen om mulighederne for at få flertal for en indstilling og dermed f.eks. om gruppernes forventede holdninger i sagen. Borgmesteren kan således på denne måde få taktisk rådgivning. Det må blot erindres, at borgmesteren heller ikke i denne forbindelse har instruktionsbeføjelse i forhold til forvaltningen. Formanden har også krav på eksempelvis juridisk bistand til at afklare tvivlsspørgsmål med hensyn til dagsordenens udformning og mødeledelsen.
Det følger af, at borgmesteren er formand for kommunalbestyrelsen, at vedkommende repræsenterer kommunen udadtil i mange sammenhænge. Også i denne egenskab har borgmesteren krav på forvaltningens betjening. Forvaltningen kan således f.eks. udarbejde talepapirer, baggrundsmateriale og beredskaber m.v. med henblik herpå. Forvaltningen vil også kunne udarbejde eksempelvis pressemeddelelser eller nyheder til kommunens hjemmeside eller opslag på en officiel kommune- eller borgmesterprofil på Twitter eller andre sociale medier, hvor borgmesteren udtaler sig på kommunens vegne. Borgmesteren vil i sådant materiale f.eks. kunne udtale sig om initiativer, der er politisk vedtaget, og vedkommende vil kunne udtale sig på baggrund af beslutninger truffet af de kommunalpolitiske organer. Borgmesteren vil imidlertid også kunne udtale sig om f.eks. initiativer eller beslutninger fra forvaltningen, i det omfang forvaltningen er tillagt den endelige beslutning i en sag, eller i det omfang borgmesteren udtaler sig om, hvad forvaltningen har planlagt at forelægge politisk, og forvaltningen skal betjene borgmesteren i den forbindelse.
Forvaltningen vil også skulle betjene borgmesteren som forvaltningens øverste daglige leder. Det indebærer, at borgmesteren kan anmode om nye oplysninger og om at få produceret nyt materiale for så vidt anmodningerne har relation til de forhold i forvaltningen, som borgmesteren har kompetence med hensyn til. Dette omfatter alle formelle spørgsmål, dvs. formelle spørgsmål vedrørende sagsbehandlingen og forvaltningens indretning, men også udvalgenes overholdelse af deres bevillinger. Det omfatter også kommunalbestyrelsens egne forhold, idet borgmesteren har indstillingsretten til kommunalbestyrelsen med hensyn til disse forhold, og i disse sager er forvaltningen undergivet borgmesterens instruktioner.
Borgmesteren kan ikke kræve, at forvaltningen indhenter oplysninger eller udarbejder nyt materiale vedrørende indholdet af sager, som henhører under de stående udvalg. Økonomi- og Indenrigsministeriet er i den forbindelse opmærksomt på, at afgrænsningen mellem aspekter, der vedrører de formelle eller ekspeditionsmæssige forhold i en sag, og aspekter, der vedrører de indholdsmæssige forhold i sagen, ikke altid umiddelbart er klar, men kan bero på en nøje vurdering af konkrete omstændigheder.
Forvaltningen kan også i denne sammenhæng være politisk lydhør. Der kan således f.eks. være tilfælde, hvor borgmesterens ønske om, at der indhentes bestemte oplysninger eller udarbejdes materiale i en sag, er udtryk for et ønske fra et flertal i kommunalbestyrelsen eller et udvalg om, at nogle bestemte forhold i en sag skal undersøges nærmere. Forvaltningen vil kunne indhente de pågældende oplysninger eller udarbejde det pågældende materiale, også selv om forvaltningen ikke selv vurderer, at dette er nødvendigt eller hensigtsmæssigt. Forvaltningen er imidlertid ikke forpligtet til at følge borgmesterens ønske.
Borgmesteren har som øverste daglige leder af forvaltningen og formand for økonomiudvalget pligt til at holde økonomiudvalget underrettet om forhold vedrørende økonomi og personale m.v., som henhører under borgmesterens og økonomiudvalgets kompetencer. Borgmesteren kan i denne henseende uden beslutning fra kommunalbestyrelsen eller udvalget iværksætte undersøgelser om kommunens forhold med henblik på at orientere udvalget eller som led i forberedelsen af sager, som skal forelægges udvalget til beslutning. Betjening af borgmesteren i forbindelse med dette arbejde er en del af forvaltningens forudsatte handleområde. Forvaltningen er i sin udarbejdelse af indstillinger til økonomiudvalget ikke undergivet borgmesterens instruktionsbeføjelse.
I sin egenskab af øverste daglige leder af forvaltningen har borgmesteren endvidere krav på forvaltningens betjening for så vidt angår sådanne generelle, praktiske støttefunktioner, som sædvanligvis ydes til en forvaltningschef. Dette omfatter f.eks. sekretærbistand, herunder kalenderstyring og telefonbetjening af rent praktisk karakter. Herunder vil forvaltningen naturligvis også kunne sætte aftaler i borgmesterens kalender og besvare telefonopkald, som ikke vedrører kommunen, men f.eks. er private eller vedrører borgmesterens partipolitiske tilhørsforhold.
Derimod kan forvaltningen ikke i øvrigt betjene borgmesteren med hensyn til forhold, der ikke vedrører borgmesterens funktioner i kommunen. Borgmesterens funktioner omfatter ikke private engagementer, hvor borgmesteren ikke deltager som kommunens repræsentant i sin egenskab af borgmester. Borgmesterens funktioner omfatter heller ikke partipolitiske engagementer som f.eks. gruppemøder, opstillingsmøder, valgmøder og andre møder i det parti, som borgmesteren repræsenterer. Forvaltningen vil således ikke kunne udarbejde materiale m.v. til sådanne møder.
Der henvises til udtalelsens afsnit IV.2.1.4.
2.5 Om forvaltningens betjening af formændene for de stående udvalg
En udvalgsformand har inden for udvalgets sagsområde krav på forvaltningens betjening i sin funktion som den, der indkalder og leder udvalgenes møder. Denne betjening omfatter de funktioner, som er nævnt ovenfor i forbindelse med borgmesterens funktioner som formand for kommunalbestyrelse og økonomiudvalg. Heller ikke udvalgsformanden har instruktionsbeføjelse over for forvaltningen med hensyn til sagernes indhold.
Det er sædvanligt, at udvalgsformanden repræsenterer kommunen udadtil i nogle af de sager, der henhører under udvalgets område. Forvaltningen vil således inden for et udvalgs sagsområde kunne betjene udvalgsformanden i denne egenskab på samme måde, som borgmesteren betjenes som kommunens repræsentant.
Der henvises til udtalelsens afsnit IV.2.1.5.
2.6 Om forvaltningens betjening af de enkelte medlemmer ved udøvelsen af deres rettigheder efter lov om kommunernes styrelse og ved deres varetagelse af kommunale hverv
Kommunalbestyrelsesmedlemmerne har visse rettigheder efter lovgivningen. En række af disse rettigheder indebærer, at forvaltningen skal tilvejebringe materiale eller oplysninger til eller i øvrigt betjene et medlem, der benytter sig af rettigheden, i det omfang det er nødvendigt for, at medlemmet kan udøve sin ret efter lovgivningen.
I det omfang medlemmerne varetager kommunale hverv efter beslutning fra kommunalbestyrelse eller udvalg, varetager de hvervet på kommunens vegne, og det er forvaltningens opgave at betjene dem i den forbindelse. Forvaltningen kan således f.eks. betjene medlemmerne med henblik på deres varetagelse af sådanne hverv ved at tilvejebringe oplysninger og udarbejde håndakter og tale- og beredskabspapirer, pressemeddelelser m.v.
Forvaltningens betjening af medlemmerne i de nævnte tilfælde forudsætter ikke, at kommunalbestyrelsen har truffet beslutning herom, eller at der foreligger en praksis herfor i kommunen. Kommunalbestyrelsen kan naturligvis fastsætte nærmere retningslinjer for den betjening, som medlemmerne ydes i denne forbindelse, ligesom der kan udvikle sig en praksis i kommunen i den henseende. Det følger således ikke af lovgivningen, at medlemmerne har krav på en bestemt betjening.
Beror kommunalbestyrelsesmedlemmets varetagelse af opgaven ikke på en anmodning fra kommunalbestyrelsen eller et udvalg, er det derimod efter Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse ikke umiddelbart en del af forvaltningens betjening af de kompetente kommunale organer at bistå medlemmerne hermed. I givet fald er der tale om bistand til det enkelte medlem, der som udgangspunkt kun kan ydes efter kommunalbestyrelsens beslutning.
Der henvises til udtalelsens afsnit IV.2.1.6.
3. Bistand til kommunalbestyrelsens medlemmer
3.1 Kommunalbestyrelsens adgang til at pålægge forvaltningen at yde bistand til medlemmerne
Ud over forvaltningens forudsatte handleområde – at betjene de kompetente organer i kommunen – kan forvaltningen varetage andre opgaver, som den inden for lovgivningens rammer pålægges af kommunalbestyrelsen eller inden for udvalgets sagsområde af vedkommende udvalg.
At dette kan omfatte bistand til kommunalbestyrelsens medlemmer ud over, hvad der følger af medlemmernes rettigheder efter lov om kommunernes styrelse eller medlemmernes varetagelse af kommunale hverv, er utvivlsomt.
Det er kommunalbestyrelsen, der i kommunen har kompetence til at træffe beslutninger vedrørende medlemmernes forhold, og derfor er det alene kommunalbestyrelsen, der kan træffe beslutninger om og fastsætte retningslinjer om forvaltningens bistand til medlemmerne. Det antages ikke, at kommunalbestyrelsen kan delegere beslutninger om sådanne forhold, heller ikke til økonomiudvalget eller borgmesteren. Retningslinjer om bistand til kommunalbestyrelsens medlemmer kan således heller ikke fastsættes af det enkelte stående udvalg for så vidt angår udvalgets sagsområde.
Kommunalbestyrelsen behøver ikke i alle tilfælde at have truffet en udtrykkelig beslutning om, at forvaltningen kan yde bistand til medlemmerne. Dette kan også følge af, at kommunalbestyrelsen stiltiende har accepteret, at forvaltningen yder bistand. Såfremt forvaltningen rent faktisk yder sådan bistand, og kommunalbestyrelsen accepterer dette ved ikke at gribe ind over for det, kan der således siges i kommunen at være en praksis for, at der ydes sådan bistand. En sådan praksis er bindende i den forstand, at forvaltningen, hvis den har ydet ét medlem bistand, ikke kan undlade at yde et andet medlem en tilsvarende bistand.
Bistanden kan ydes til et enkelt eller flere medlemmer, herunder til en gruppe af medlemmer, der udgør en liste (et parti) i kommunalbestyrelsen eller til en gruppe af medlemmer, som udgøres af flere lister, eller som udgør nogle, men ikke alle, medlemmer fra flere lister. Bistanden kan ydes uanset, om en gruppe udgør et mindretal eller et flertal i kommunalbestyrelsen.
Der henvises til udtalelsens afsnit IV.2.3.1.
3.2 Sætter lovgivningen grænser for omfanget af denne bistand?
Det er Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse, at lovgivningen ikke sætter nogen absolutte grænser for, i hvilket omfang kommunalbestyrelsen kan beslutte at anvende forvaltningens ressourcer på bistand til medlemmerne.
Der henvises til udtalelsens afsnit IV.2.3.2.
3.3 Sætter lovgivningen grænser for indholdet af denne bistand?
Den bistand, som forvaltningen kan yde, skal have relation til kommunalbestyrelsens kompetenceområde, dvs. til sager, der kan behandles af kommunalbestyrelsen. Forvaltningen kan ikke bistå medlemmerne i deres egenskab af privatpersoner, i deres erhverv, i deres partipolitiske virke eller i sager i øvrigt, som falder uden for kommunalbestyrelsens kompetence.
Det er derimod ikke noget krav, at den sag, der ønskes bistand til, aktuelt skal være under behandling i kommunen.
§ 8, stk. 6, i lov om kommunernes styrelse nævner udtrykkeligt tilvejebringelse af oplysninger som noget, forvaltningen kan bistå medlemmerne med. Der er altså ingen tvivl om, at den bistand, som forvaltningen kan yde til medlemmerne, kan omfatte tilvejebringelse af oplysninger.
Oplysninger må efter Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse i denne forbindelse forstås i bred forstand som omfattende både oplysninger om egentlige faktuelle, målbare forhold, som f.eks. statistiske oplysninger, og vurderinger af faglig karakter, herunder f.eks. juridiske og økonomiske vurderinger. Der er efter ministeriets opfattelse ikke grundlag for at forstå ”tilvejebringelse af oplysninger” på en snævrere måde i denne sammenhæng.
Forvaltningen kan således fremskaffe sådanne eksisterende oplysninger f.eks. fra andre offentlige kilder eller andre myndigheder. Forvaltningen kan også udarbejde eget nyt materiale med eksisterende oplysninger som led i bistanden. Tilvejebringelsen af oplysninger som led i bistanden til medlemmerne vil også omfatte forvaltningens tilvejebringelse af nye oplysninger. Det vil kunne være forvaltningen selv, der tilvejebringer oplysninger f.eks. i form af faktuelle målinger, faglige vurderinger el. lign. foretaget af forvaltningen. Forvaltningen vil kunne indhente nye oplysninger fra eksterne, herunder f.eks. bede private virksomheder om mod vederlæggelse at tilvejebringe de ønskede oplysninger.
§ 8, stk. 6, i lov om kommunernes styrelse nævner endvidere udtrykkeligt, at forvaltningen kan yde medlemmerne ”teknisk bistand”. Det må antages, at udtrykket i hvert fald omfatter tekniske, herunder økonomiske, konsekvensberegninger af f.eks. et forslag eller et ændringsforslag og teknisk tilpasning af f.eks. et ændringsforslag i forhold til andre dele af et forslag.
På grundlag af forarbejderne til § 8, stk. 6, i lov om kommunernes styrelse må det videre antages, at kommunalbestyrelsen kan beslutte at yde de enkelte medlemmer, hvad der dér benævnes ”sekretærbistand” eller ”egentlig sekretærbistand” og fotokopiering.
Sekretærbistand omfatter i hvert fald rent administrativ bistand som f.eks. fotokopiering, renskrivning af tekster, kalenderadministration o. lign., idet der ved læsningen af betænkningen må tages højde for, at den er fra 1994. Sekretærbistand må ligeledes antages at omfatte bearbejdning og opsummering af materiale med henblik på at spare kommunalbestyrelsesmedlemmets tid, dvs. f.eks. at forvaltningen udformer resuméer eller referater eller fremdrager væsentlige pointer i materiale om en kommunal sag. Om sekretærbistand også omfatter anden bistand, herunder indholdsmæssig bistand i sagerne, er imidlertid ikke klart.
Det er Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse, at pligten til at overholde lovgivningen, sandhedspligten, pligten til at handle inden for rammerne af almindelig faglighed og pligten til at være partipolitisk neutral er normer, som det kommunale embedsværk skal efterleve. Derfor er det ministeriets opfattelse, at disse normer kan medvirke til at danne grundlag for en indholdsmæssig, retlig afgrænsning af den bistand, som kommunalbestyrelsen kan beslutte, at forvaltningen kan yde kommunalbestyrelsens medlemmer.
Det anførte indebærer bl.a., at forvaltningen også, når den bistår medlemmerne, skal overholde lovgivningen og sin sandhedspligt. Det indebærer også, at forvaltningen i den forbindelse skal holde sig inden for rammerne af almindelig faglighed.
Kravet om, at forvaltningen skal være partipolitisk neutral, betyder, at embedsmænd ikke må lade deres egne (parti)politiske holdninger influere på behandlingen af sagerne, herunder de indstillinger, der forelægges de kommunalpolitiske organer. Embedsmænd må heller ikke lade deres egne (parti)politiske holdninger influere på den bistand, de måtte yde medlemmerne. Kravet betyder også, at forvaltningen ikke må rådgive eller bistå i forbindelse med konstitueringsdrøftelser i kommunen – ud over rent juridiske og valgtekniske forhold.
Derudover betyder kravet, at forvaltningen ikke må bistå ved partipolitiske aktiviteter, herunder valgkampe, opstillingsmøder m.v., heller ikke selvom bistanden vedrører en kommunal sag.
Ved den nærmere afgrænsning af, hvad der er omfattet af sådanne partipolitiske aktiviteter, som forvaltningen skal holde sig udenfor, må der i øvrigt efter Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse lægges vægt på formålene med kravet.
Kravet om, at embedsværket skal være partipolitisk neutralt, skal bl.a. ses i lyset af, at den kommunale forvaltning betjener de kollegiale kommunalpolitiske organer i kommunen, som omfatter repræsentanter fra flere lister/partier. Alle medlemmer af kommunalbestyrelsen skal kunne have tillid til embedsmændene. De må ikke blive opfattet som en støtte for den ene eller den anden politiske gruppe eller fløj i kommunalbestyrelsen. Alle politikere skal have tillid til embedsværket, således at de kan tro på, at de får den fagligt holdbare præsentation af sagerne, som de har krav på, og så de kan tro på, at embedsværket ikke på forhånd har indtaget en bestemt holdning i en sag. Denne tillid er også nødvendig, når det samme embedsværk skal betjene kommunalbestyrelser med skiftende politiske sammensætninger. Kravet om embedsværkets partipolitiske neutralitet har således bl.a. det formål, at forvaltningen ikke må kunne ses som en del af det politiske spil, der kan foregå i forbindelse med behandlingen af kommunale sager i kommunalbestyrelse og byråd.
Det anførte indebærer efter Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse, at forvaltningens bistand i de kommunale sager skal være af faglig og indholdsmæssig karakter og ikke vedrøre rent partipolitiske spørgsmål. Bistanden vil således f.eks. kunne omfatte indholdet af et medlemsforslag og af alternative forslag eller kompromisforslag, herunder udformningen af sådanne forslag, som forvaltningen kan stå inde for. I den forbindelse kan forvaltningen også vejlede om mulighederne for at få flertal for sådanne forslag og dermed f.eks. om andre medlemmers eller gruppers holdninger til indholdet af forslagene. Forvaltningens rådgivning vil derimod ikke kunne omfatte politisk rådgivning på tværs af sager, herunder f.eks. om hvordan et medlem eller en gruppe ved at være fleksibel eller indtage en bestemt opfattelse i én sag, må forventes at kunne få flertal for sit forslag i en anden sag, dvs. om hvor der er mulighed for at lave et politisk kompromis på tværs af sager.
Kravet om forvaltningens partipolitiske neutralitet indebærer også, at forvaltningen ikke vil kunne arbejde for at fremme de enkelte medlemmers politik over for offentligheden. Herunder vil forvaltningen f.eks. ikke kunne udarbejde udkast til pressemeddelelser på vegne af et medlem eller en gruppe, hvori medlemmet eller gruppen offentligt præsenterer sin holdning eller sit forslag i en kommunal sag, eller udarbejde talepapirer til brug for offentlige møder til præsentation af sådanne forslag eller holdninger. Dog vil forvaltningen godt kunne bidrage til sådant materiale med oplysninger om indholdet af forslaget, dets juridiske og økonomiske konsekvenser m.v.
Som anført ovenfor kan forvaltningen inden for rammerne af de retningslinjer, som kommunalbestyrelsen har fastsat, eller i overensstemmelse med den gældende praksis i kommunen bidrage med eksisterende og nye oplysninger til brug for grundlaget for fastlæggelsen af medlemmets forslag eller holdning. Forvaltningen vil, som det også fremgår ovenfor, tillige kunne yde bistand i form af analyser af konsekvenserne af medlemmets forslag eller idéer, økonomiske og tekniske beregninger og konsekvensberegninger samt andre faglige vurderinger heraf. Endvidere vil forvaltningen kunne yde administrativ og praktisk og teknisk bistand i forbindelse med udarbejdelse af forslag og nedskrivning og renskrivning heraf.
Det er endvidere Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse, at forvaltningen, hvis dette ligger inden for rammerne af de retningslinjer, som kommunalbestyrelsen har fastsat, eller er i overensstemmelse med den gældende praksis i kommunen, kan medvirke til medlemmernes udformning af deres forslag eller holdninger i kommunale sager, herunder medvirke til fastlæggelse af indholdet af medlemmernes forslag.
Når forvaltningen på denne måde bistår medlemmer med udformningen af et forslag til forelæggelse for kommunalbestyrelsen, er det forslag, som bliver resultatet heraf, ikke forvaltningens forslag, men forslaget kan fremsættes for kommunalbestyrelsen af et eller flere medlemmer af kommunalbestyrelsen. Det er således også medlemmerne, der beslutter indholdet af forslaget, herunder indstillingen til beslutning, og det er også medlemmerne, der beslutter, hvilke oplysninger der skal ligge til grund for forslaget. Forvaltningens bistand hertil ydes som anført inden for rammerne af almindelig faglighed.
Der henvises til udtalelsens afsnit IV.2.3.3.1-IV.2.3.3.3.
3.4 Kravet om lige behandling af kommunalbestyrelsens medlemmer
Alle kommunalbestyrelsesmedlemmerne skal have lige mulighed for at få den bistand, som efter de af kommunalbestyrelsen vedtagne retningslinjer eller den i kommunen gældende praksis tilbydes medlemmerne.
Der kan altså fastsættes retningslinjer om, at der kun ydes bestemte former for bistand, og/eller at der kun ydes bistand i bestemte typer af sager, men alle medlemmer skal have mulighed for at få de samme typer af bistand i de samme typer af sager.
Kommunalbestyrelsen kan – men skal ikke – fastsætte kvantitative grænser for, hvor megen bistand forvaltningen kan yde, herunder for, hvor megen bistand af en bestemt type forvaltningen kan yde.
Kvantitative begrænsninger af, hvor megen bistand der kan ydes, skal være sagligt begrundede og stille medlemmerne lige. Det vil være sagligt begrundet at begrænse bistanden af hensyn til at begrænse kommunens omkostninger ved at yde denne bistand, men det skal ske på en sådan måde, at de enkelte medlemmer af kommunalbestyrelsen behandles lige med hensyn til bistand. Det kan f.eks. fastsættes, at forvaltningen alene må anvende et bestemt antal timer på bistand til et ændringsforslag eller et forslag eller på at udarbejde materiale eller indhente oplysninger til en sag for et medlem eller en gruppe medlemmer. Kvantitative tidsmæssige grænser for forvaltningens bistand kan således efter Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse relatere sig til, hvor megen tid forvaltningen må bruge på bistand pr. sag.
Kvantitative tidsmæssige grænser for forvaltningens bistand kan efter Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse f.eks. også relatere sig til, hvor megen tid forvaltningen må bruge på bistand pr. medlem. Det kan således f.eks. fastsættes, at forvaltningen alene må anvende et bestemt antal timer på bistand til hvert enkelt medlem af kommunalbestyrelsen inden for en bestemt tidsperiode, f.eks. en måned eller et kvartal.
For at alle medlemmerne skal have lige adgang til bistand, hvis de ønsker den, er det efter Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse nødvendigt, at de er bekendt med de retningslinjer og/eller den praksis, som gælder i kommunen, og som indebærer, at de har mulighed for at få bistand. Det skal således sikres, at det er klart for alle medlemmerne, at de kan få bistand, og hvilken bistand de kan få.
Der er efter Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse ikke grundlag for at antage, at der efter lovgivningen gælder et krav om, at medlemmerne skal være orienteret skriftligt om, hvilken bistand de kan få, eller at de skal være orienteret i detaljer om, hvilke former for bistand de kan få og eventuelle begrænsninger heri, men de skal være orienteret om mulighederne for at få bistand i et sådant omfang, at de har det fornødne grundlag for at henvende sig til forvaltningen herom.
Der henvises til udtalelsens afsnit IV.2.3.4.
3.5 De øvrige kommunalbestyrelsesmedlemmers adgang til oplysninger om bistanden
Det følger af § 9 i lov om kommunernes styrelse, at et kommunalbestyrelsesmedlem kan forlange at få indsigt i dokumenter, som kommunens forvaltning som en del af sin bistand til andre medlemmer af kommunalbestyrelsen har forelagt eller forevist disse medlemmer.
Spørgsmålet om, hvorvidt andre ansatte eller ledelsen, herunder borgmesteren, efter anmodning har adgang til sådanne dokumenter, er reguleret af forvaltningsloven og almindelige principper om ledelsesret og instruktionsbeføjelse. Den eller de ansatte, der yder en sådan bistand, kan efter omstændighederne have ret og eventuelt pligt til at videregive oplysning om bistanden og de oplysninger, de har modtaget i den forbindelse, herunder også i forhold til oplysninger, der må anses for fortrolige efter forvaltningslovens § 27. Forvaltningslovens §§ 28-29 og 31 giver således visse muligheder for at videregive eller indhente fortrolige oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder samt andre dele af forvaltningen.
Der gælder imidlertid generelt i medfør af forvaltningslovens § 32, at den, der virker inden for den offentlige forvaltning, ikke i den forbindelse må skaffe sig fortrolige oplysninger, som ikke er af betydning for udførelsen af den pågældendes opgaver.
Det bemærkes endvidere, at det ikke inden for den offentlige forvaltning er muligt at udvide området for fortrolighed efter forvaltningsloven ved en aftale eller lignende, jf. forvaltningslovens § 27, stk. 5, eller i øvrigt at indskrænke mulighederne for at videregive eller indhente sådanne oplysninger efter loven.
Der henvises til udtalelsens afsnit IV.2.3.5.
3.6 Retningslinjer for bistanden
For at forvaltningen kan varetage opgaven med at yde bistand til medlemmerne, forudsættes som udgangspunkt en beslutning herom i kommunalbestyrelsen. En sådan beslutning indebærer, at kommunalbestyrelsen fastsætter retningslinjer for bistanden, uden at der kan stilles retlige krav til indholdet af en sådan beslutning. Det vil dog være nærliggende, at en sådan vedtagelse i hvert fald indeholder en afgrænsning af, hvilket indhold bistanden kan have. Den kommunale forvaltnings praksis med at yde sådan bistand kan imidlertid også være grundlag for, at forvaltningen yder bistand til kommunalbestyrelsens medlemmer.
Kommunens praksis for, at forvaltningen yder bistand, vil altid kunne ændres af kommunalbestyrelsen ved en beslutning herom. Både således, at der sættes videre rammer for, hvilken bistand forvaltningen skal yde, og sådan, at rammerne indskrænkes.
Kommunalbestyrelsens fastsættelse af retningslinjer for forvaltningens bistand, herunder ændring af en eksisterende praksis, kan godt få virkning straks fra kommunalbestyrelsens beslutning herom, og der stilles ingen formkrav til kommunalbestyrelsens beslutning herom. Dog må en ændring af hensyn til kravet om lige behandling af alle medlemmer ikke foretages med den virkning, at nogle medlemmer kan få mere hjælp i en sag, end andre medlemmer har kunnet eller vil kunne få i den samme sag.
Bestemmelsen i § 8, stk. 6, i lov om kommunernes styrelse indeholder en tilskyndelse til kommunalbestyrelserne til at drøfte og træffe beslutninger om sagsforberedelsen og mødevirksomheden i kommunalbestyrelsen, om dens informationsniveau og om det, der i bestemmelsen betegnes som ”teknisk bistand fra administrationen”.
Opfordringen er blevet fulgt op og uddybet af Økonomi- og Indenrigsministeriet og KL i vejledningen ”Det politiske arbejde i kommunalbestyrelse og udvalg” fra 2013. Endvidere indeholder Bo Smith-udvalgets rapport om samspillet mellem politikere og embedsmænd, ”Embedsmanden i det moderne folkestyre”, et forslag om, at kommunalbestyrelserne overvejer nærmere, om de politiske grupper inden for en given ramme skal have mere hjælp eller bistand fra forvaltningen.
Økonomi- og Indenrigsministeriet finder i udtalelsen grund til at henlede opmærksomheden på og gentage disse opfordringer.
Der henvises til udtalelsens afsnit IV.2.3.6.1-IV.2.3.6.2.
Økonomi- og Indenrigsministeriets brev af 30. juni 2017 til samtlige kommuner og KL
- Kommunaljura og Valg, j.nr. 2016-4763